《行政訴訟法》解釋出臺，開啟民告官“freestyle”

自2015年新行政訴訟法施行以來，地方人民法院對于如何正確適用新行政訴訟法、如何準確適用新舊司法解釋還存在不同的理解和做法，造成了法律適用的不統一。為了改變這一現象，最高法7日正式發(fā)布《最高人民法院關于適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞的解釋》(以下簡稱《司法解釋》)，用163個條文對新法中的新制度新規(guī)定進一步統一、明確和細化，涉及行政訴訟的受案范圍、案件管轄、舉證責任、送達執(zhí)行、起訴受理、審理判決等必要程序，并對行政機關負責人出庭應訴、復議機關作共同被告、規(guī)范性文件審查等方面作出規(guī)定。

“民告官”第一案

故事發(fā)生在1985年，當時，包鄭照家經鎮(zhèn)城建辦批準，在蒼南縣巴曹鎮(zhèn)東面的海灘上，蓋了三間三層樓房，并辦理了房屋產權登記手續(xù)，但縣政府根據相關法規(guī)認為，包家的房屋蓋在了海堤范圍內，對抗洪防汛造成了干擾，要求包家自行拆除，包家沒有理會。1987年7月，縣政府組織人員將房屋向河道延伸出來的1.5米強行拆除。包家人決定上告。然而，1987年的中國，還沒有一部專門調節(jié)民事主體與行政部門關系的法律，法院不受理他家的官司。為了立案，包松村就奔波了一年多。1988年，案件受到了浙江省高級人民法院院長的關注，他指定溫州市中級人民法院受理此案，當年的“民告官”第一案，最終還是以這種特殊的方式進入了司法程序。縣長黃德余決定親自出庭。庭審從早晨一直持續(xù)到晚上10點，官司以包家敗訴告終，這起官司也在中國的法制史上，留下印記，成為那個時代背景下的一個標本。在這場官司之后一年，1989年的4月4日，《中華人民共和國行政訴訟法》正式頒布，1991年1月1日，這部法律正式實施。該法強調，個人和政府在法律地位上是平等的。

行政訴訟法體系的前世今生

1990年10月1日，《中華人民共和國行政訴訟法》正式開始實施，只有75條。雖然主要脫胎于民事訴訟法，卻開創(chuàng)了中國“民告官”制度的先河，全國各地的法院有了行政庭。1991年7月11日，為了增強行政訴訟制度的操作性，《最高人民法院關于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見》（試行）（簡稱貫徹意見）正式出臺，共115條。這一階段的行政訴訟制度存在受案范圍過窄，訴訟程序抄襲民事訴訟較多，訴訟法及貫徹意見的內容駁雜零散等問題。

為了更貼合行政訴訟的特殊規(guī)律，有針對性地設計訴訟制度，2000年3月10日，《最高人民法院關于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》（簡稱執(zhí)行解釋）共98條，閃亮登場了。執(zhí)行解釋不但暫時滿足了當時的行政審判需要，而且以開闊的眼光，在行政行為的內涵擴展、起訴期限制度設計、裁判類型等方面給下一步的修改完善留下了空間。

2014年11月，行政訴訟制度終于迎來了一次大修，新修改的《中華人民共和國行政訴訟法》（簡稱行政訴訟法（2015修正））于2015年5月1日實施。此次修法立法思路簡潔明了，與民事訴訟制度中相同的部分不再規(guī)定，直接以一個準用性規(guī)范解決重復問題。又結合行政強制法的出臺，對行政強制法已有規(guī)定的非訴執(zhí)行部分直接刪除。這次大修，在行政協議、復議雙被告、規(guī)范性文件審查等不少問題上獨辟蹊徑，當然也產生了新的問題，主要是設計的新制度操作性嚴重欠佳。

最高院迫不得已在2015年新法實施的同時，匆匆同步出爐了《最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》（簡稱適用解釋）。但僅僅27條，遠遠無法滿足實踐的需要，最高院行政庭被迫在《法律適用》上撰文表示，2000年的執(zhí)行解釋中部分內容繼續(xù)有效，以彌補審判實務操作上的捉襟見肘。

這時發(fā)生了一個小插曲，2016年各地逐漸在探索檢察院提起行政公益訴訟的制度設計。于是，全國人大常委為了助力這一制度的設計，于2017年7月1日又頒布了《行政訴訟法》（2017修正），將行政公益訴訟制度嵌入新法第25條第四款。

由于匆匆出臺的2015年的《適用解釋》過于簡陋，部分內容還必須適用15年前的執(zhí)行解釋，這就造成了新舊司法解釋無法銜接甚至沖突條款并存的局面。各地法院對于如何正確適用新行政訴訟法、如何準確適用新舊司法解釋各顯其能，造成了法律適用的嚴重不統一，制定一部全面的行政訴訟法司法解釋，迫在眉睫！

就是在這樣的背景下，新司法解釋帶著重要的歷史使命揭開了蓋頭，一出臺就宣布立即廢止了2000年的執(zhí)行解釋和2015年的適用解釋，可謂一錘定音。

確保行政訴訟“告官見官”

2015年5月1日起施行的《行政訴訟法》，其中一個重要內容是規(guī)范了行政機關出庭應訴的問題，即第3條所提到的“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭?！贝舜巫罡叻ǔ雠_的司法解釋，又專門對此作出詳細規(guī)定，以保障“告官見官”。司法解釋適度擴大了行政機關負責人的范圍，規(guī)定行政機關負責人包括行政機關的正職、副職負責人以及其他參與分管的負責人。行政機關負責人出庭應訴的，可以另行委托1至2名訴訟代理人。行政機關負責人不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭，不得僅委托律師出庭。

同時，根據司法解釋，涉及重大公共利益、社會高度關注或者可能引發(fā)群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機關負責人出庭的案件，被訴行政機關負責人應當出庭。行政機關負責人有正當理由不能出庭應訴的，應當向人民法院提交情況說明，并加蓋行政機關印章或者由該機關主要負責人簽字認可。行政機關拒絕說明理由的，不發(fā)生阻止案件審理的效果，人民法院可以向監(jiān)察機關、上一級行政機關提出司法建議。

“職業(yè)打假人”告官將受限

在司法實踐中，投訴類行政案件等滋擾性案件數量激增，一些與自身合法權益沒有關系或者與被投訴事項沒有關聯的“職業(yè)打假人”“投訴專業(yè)戶”，利用立案登記制度降低門檻之機，反復向行政機關進行投訴。而被投訴機關無論作出還是不作出處理決定，“職業(yè)打假人”等都會基于施加壓力等目的而提起行政訴訟。

此次出臺的司法解釋對行政訴訟中當事人雙方的訴訟主體資格作出了明確，強調原告資格的標準為“與行政行為有利害關系”，其中包括“為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的?！边@意味著，原告要就行政機關的行政行為提起訴訟，需具備的一個條件是“為維護自身合法利益”。

除了投訴舉報者的原告資格，解釋還對債權人的原告資格、非營利法人的原告主體資格、涉及業(yè)主共有利益的原告主體資格都作出規(guī)定。其中，業(yè)主委員會對于行政機關作出的涉及業(yè)主共有利益的行政行為，可以自己的名義提起訴訟，業(yè)主委員會不起訴的，專有部分占建筑物總面積的半數或者占總戶數過半數的業(yè)主可以提起訴訟。

明確五種不可訴行為

根據《行政訴訟法》第2條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權向人民法院提起訴訟。司法實踐中，有的地方出現了對于可訴行政行為把握不準、錯誤理解立案登記和訴權濫用的現象。

為此，解釋明確了行政訴訟受案范圍邊界，既要解決“民告官”立案難的痼疾，又要防止濫訴現象。司法解釋明確了五種不可訴的行為，包括不產生外部法律效力的行為；為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為；根據人民法院的生效裁判、協助執(zhí)行通知書作出的執(zhí)行行為；上級行政機關基于內部層級監(jiān)督關系對下級行政機關作出的聽取報告、執(zhí)法檢查、督促履責等行為；針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉送、復查、復核意見等行為。

細化附帶審查制度

新《行政訴訟法》的重大突破之一，在于規(guī)定了規(guī)范性文件的附帶審查制度，即第53條規(guī)定，原告方認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查。但最高法發(fā)布的信息顯示，該制度在實踐中仍存在一些問題，如審查程度、審理范圍和處理標準不統一等。

為此，司法解釋做了專節(jié)規(guī)定。一是如何審查規(guī)范性文件，對于規(guī)范性文件可能不合法的，法院應當聽取制定機關的意見；不過，行政機關不陳述意見，不影響對規(guī)范性文件進行審查。一旦發(fā)現行政行為所依據的規(guī)范性文件不合法，法院應該如何處理？司法解釋明確了四方面處理措施：其一是在裁判理由中予以闡明；其二，作出生效裁判的法院應當向制定機關提出處理建議，并可以抄送四個部門（制定機關的同級政府、上一級行政機關、監(jiān)察機關以及規(guī)范性文件的備案機關）；其三，可在裁判生效之日起三個月內，向制定機關提出修改或者廢止該規(guī)范性文件的司法建議；最后，司法建議應當在裁判生效后報送上一級法院備案，涉及省部機關制定的規(guī)范性文件，還應當分別層報最高法院、高級法院進行備案。

完善行政訴訟證據規(guī)則

由于行政機關在行政程序中具有取證優(yōu)勢，該司法解釋還從證據規(guī)則上作出相應程序制約，細化了行政訴訟中的非法證據排除規(guī)則，并明確當事人的到庭義務。其中規(guī)定，負有舉證責任的當事人拒絕到庭、拒絕接受詢問或者拒絕簽署保證書，待證事實又欠缺其他證據加以佐證的，人民法院對其主張的事實不予認定。

同時，司法解釋明確了因被告原因導致損害的舉證規(guī)則，規(guī)定在行政賠償、補償案件中，因被告的原因導致原告無法就損害情況舉證的，應當由被告就該損害情況承擔舉證責任。當事人的損失因客觀原因無法鑒定的，人民法院應當結合當事人的主張和在案證據，遵循法官職業(yè)道德，運用邏輯推理和生活經驗、生活常識等，酌情確定賠償數額。該規(guī)定是為老百姓的損失能夠得到合理補償、賠償的兜底，賦予了法官在行政賠償、補償案件中充足的自由裁量權，為老百姓的權益保駕護航。

行政訴訟作為“民告官”的制度設計，不僅是監(jiān)督促進政府依法行政，確保公權力規(guī)范運行，更是老百姓合法權益受到公權力侵害時的救濟途徑。此次解釋的出臺彌補和完善《行政訴訟法》《若干解釋》和《適用解釋》漏洞，使行政訴訟制度更加的完善，也將“公權力的籠子”越扎越緊，為老百姓的“民告官”之路開啟綠燈。

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